C’est la thèse du dernier livre du démographe Hervé Le Bras intitulé La réforme des retraites expliquée au gouvernement (1) : l’existence d’un déficit «caché» de 30 milliards d’euros du système de retraites, que l’exécutif aurait voulu tantôt renflouer, tantôt mettre sous le tapis. Une théorie vivement contestée sur Twitter (renommé X) pas Eric Weil, ex-conseiller de l’ancien secrétaire d’Etat chargé des retraites, Laurent Pietraszewski, qui a éreinté le démographe : «Il est affligeant de lire un chercheur réputé sérieux raconter autant de bêtises avec un tel aplomb sur un sujet que, de toute évidence, il ne maîtrise pas.»

En entame de son essai, Hervé Le Bras relate un rendez-vous, mi-février, avec un conseiller de l’Elysée, à l’issue duquel il aurait appris l’existence de ce déficit – actuel – de 30 milliards d’euros, en plus des 13,5 milliards officiellement attendus en 2030. «J’étais estomaqué. Jusqu’alors, les ministres n’avaient cité que des déficits assez modestes à terme, et un léger surplus du système des retraites en 2021, chiffres qu’ils tenaient du plus récent rapport du Conseil d’orientation des retraites, le COR.»

Et de poursuivre : «Ces 30 milliards de déficit sont bel et bien réels. Le conseiller venait de fournir la clé ou le fil rouge pour comprendre le déroulement bizarre des opérations depuis la proposition de loi sur le système à points en 2020 jusqu’à l’usage brutal de l’article 49-3 lors de la réforme de 2023. […] La séquence chaotique des trois dernières années prenait soudain un sens à la lumière du déficit de 30 milliards, en quelque sorte dissimulé par celui qui avait pourtant le plus intérêt à le résorber, le gouvernement. Les pages qui suivent montreront la cohérence des événements qui se sont précipités dans un mélange de machiavélisme amateur, d’incompétence arrogante, de calcul politique et, plus surprenant, de faiblesse.»

Il reproduit alors une lettre écrite à ce conseiller à l’issue de leur rencontre : «Si j’ai bien compris ce que vous m’avez dit, l’objectif primitif de la réforme [de 2020] était justement d’effectuer ce transfert [de 30 milliards d’euros] d’un poste, les retraites, vers d’autres. À partir de sa prise de position, le COR, s’étant en quelque sorte débarrassé des 30 milliards, a pu se consacrer à ses projections. En s’appuyant presque exclusivement sur le rapport du COR, le gouvernement l’a validé, et les 30 milliards ont disparu comme par magie».

Des pages que l’ex-conseiller de l’ancien secrétaire d’Etat chargé des retraites, commente avec ironie : «M. Le Bras découvre la lune». Ces 30 milliards de déficit évoqués par Hervé le Bras ne sont en effet nullement cachés. Ils ont fait l’objet, le 8 décembre 2022, d’une note du commissaire au plan, dont Le Bras ignorait donc l’existence. Un document largement relayé, à l’époque, sur les plateaux télé, par son responsable, François Bayrou. CheckNews s’était également fendu, mi-février, d’un long article sur le sujet.

Comme nous l’expliquions alors, cette somme représente en réalité la subvention d’équilibre de l’Etat pour ses fonctionnaires, dont le régime de retraites, pour des raisons essentiellement démographiques, est largement déficitaire. L’Etat est en effet contraint par la loi de Finances d’afficher un régime des pensions à l’équilibre pour ses agents, quitte à transférer l’ardoise au déficit public global de l’Etat. Ce déficit de 30 milliards n’apparaît donc pas, effectivement, dans le besoin de financement du système affiché par le COR, et n’a donc pas été réglé par la réforme adoptée au printemps.

Mais à aucun moment il ne s’agit d’un choix du COR, qui se serait «débarrassé des 30 milliards». Un membre influent du Conseil d’orientation des retraites nous expliquait ainsi, en février, que «s’il y a un déficit caché, il ne l’est pas par le COR, mais par le gouvernement, et avec la complicité de tous les partis politiques, car jamais aucun parti n’a dit que ces chiffres étaient viciés. Et pour la simple raison que c’est la règle sur laquelle sont construites les lois de finances de la sécurité sociale, à savoir un équilibre du régime de retraites des fonctionnaires d’Etat.»

Contacté, Hervé le Bras reconnaît que «le COR raisonne à règles politiques constantes». Avant d’ajouter : «C’est l’un des motifs de ma critique : à partir du moment où une partie (la plus importante) de la subvention d’équilibre [de l’Etat] comble le rapport défavorable entre le nombre de retraités de la fonction publique d’État et le nombre d’actifs, cela fait partie du déficit [des retraites], car la compensation aurait dû être effectuée par l’ensemble des régimes, comme elle l’est pour d’autres régimes, comme les mineurs et les agriculteurs.»

Certes, mais le COR, encore une fois, n’en a pas fait mystère. Dans son rapport de septembre 2022, il écrit ainsi : «En projection, les ressources du système de retraite, et a fortiori le solde, sont très largement conventionnelles, compte tenu de l’équilibrage annuel de la part de l’Etat dont bénéficient certains régimes (régime de la fonction publique de l’Etat, SNCF, RATP, régimes des mines…). En appliquant cette règle, ils sont par construction en permanence à l’équilibre et les projections ont ainsi peu d’intérêt pour ces régimes.»

Toujours dans sa lettre au conseiller, Le Bras poursuit : «Revenir en arrière paraît pratiquement impossible. Il faudrait avouer qu’il n’y a pas d’urgence si le système continue à fonctionner comme par le passé [en renflouant chaque année ces 30 milliards, ndlr], alors qu’on a insisté sur le contraire – la «faillite» de M. Attal –, et revenir à une réforme uniquement chargée de résorber les 30 milliards, donc douloureuse, mais qui peut être distillée sur plusieurs années, dix ans à 3 milliards par an, par exemple. Autant de récupéré pour améliorer la situation des finances publiques hors retraite, comme l’écrit élégamment le COR.»

Ces arguments sont pour le moins discutables : si le gouvernement avait voulu aggraver sa présentation d’un système en «faillite», il aurait eu tout intérêt à noircir le tableau en mettant en avant ces 30 milliards de déficit, comme le fait également remarquer le conseiller Eric Weill sur Twitter.

Le Bras fait par ailleurs une erreur : il semble penser qu’il s’agit d’un stock de dette, résorbable en dix ans à raison de 3 milliards par an. Sauf que cette somme représente en réalité un déficit annuel, soit 30 milliards chaque année… Sur ce point, Le Bras répond à CheckNews : «J’entendais bien que chaque année, il fallait ajouter 3 milliards, soit au bout de dix ans, 30 milliards.» Dans sa conclusion pourtant, et toujours à propos de ces 30 milliards, l’auteur parle bien de «retirer chaque année 3 milliards de la dette». Tout en préconisant ensuite une mesure de redressement (la hausse des cotisations) qui conduit effectivement à apurer un déficit.

Le Bras estime alors qu’en «2019, le gouvernement souhaite récupérer les 30 milliards pour les affecter à d’autres secteurs». Etrange formulation, dans la mesure où ces 30 milliards constituent non pas un excédent mais un déficit. «L’idée, poursuit néanmoins le démographe, a alors germé de refonder le système des retraites», avec le système par points. Mais que ce système, selon lui, ne permettait finalement pas d’éponger ces 30 milliards. «Jamais la question de la subvention de l’Etat pour ses fonctionnaires n’a été sur la table à ce moment-là, confie un ancien membre du gouvernement. Le système par points a été mis en sommeil avec le Covid, puis abandonné en raison de plusieurs oppositions, notamment du patronat, mais aussi suite à l’arrivée d’un nouveau Premier ministre, Jean Castex, qui n’y était pas vraiment favorable.»

Hervé Le Bras suggère également que ce déficit pourrait être épongé par le seul relèvement de 62 à 65 ans de l’âge légal de départ à la retraite. Un peu plus loin dans son ouvrage, il écrit ainsi : «Pour récupérer le magot (sic), je veux dire les 30 milliards, il ne suffisait pas de demander 10 milliards d’économies par an [pour le déficit attendu en 2030, ndlr]. Une mesure forte était nécessaire. Le recul de l’âge de validation des droits de 62 à 65 ans était le moyen le plus brutal, mais apparemment le plus simple. Un tel décalage permettrait en quelques années de se rapprocher de l’objectif, sinon de l’atteindre, donc de faire disparaître le trou des 30 milliards.»

Problème : pour combler le seul déficit retenu par le COR (donc sans les 30 milliards de la fonction publique), un recul de deux ans de l’âge légal serait nécessaire en 2030, et de trois ans en 2050, selon le rapport du Conseil d’orientation des retraites de 2022 (dans un scénario à 1 % de productivité). Sans parler du fait que les deux tiers de cette mesure – avec le recul de 62 à 64 ans de l’âge de départ – sont déjà consacrés à purger le déficit «officiel». Dans sa conclusion, Le Bras suggère même que les 30 milliards pourraient être résorbés «en raccourcissant de quelques mois la réforme Touraine» (qui fait passer de 41,5 à 43 annuités la durée de cotisation pour une retraite à taux plein). Là encore, cette proposition paraît bien incertaine : outre son rendement clairement insuffisant pour combler un tel montant, ce paramètre a lui aussi déjà été sollicité dans la réforme de juin.

«Les prévisions à long terme [2050, ndlr] sont beaucoup trop aléatoires pour être prises au sérieux», nous répond Le Bras. Quant à la réforme Touraine, il admet que «la réaction est maladroite», mais «le sens est clair : une combinaison de mesures peut être envisagée. Je n’ai pas la prétention de faire le moindre chiffrage, mais seulement d’indiquer sur quels paramètres on peut jouer.» Tout en semblant oublier, encore une fois, que ce paramètre a déjà été utilisé.

Plus loin dans l’ouvrage, le démographe accuse cette fois-ci le gouvernement d’avoir exagéré le déficit «officiel» des retraites par le choix d’une convention comptable particulièrement pessimiste. «Le seul moyen de susciter de l’inquiétude était de tirer argument du déficit prévu par le COR en 2030 […], et en 2040, en prenant une hypothèse défavorable (déficit de 21 milliards en convention EPR alors qu’en convention EEC, il n’aurait été que de 3,5 milliards).»

Le Bras reproche ainsi au gouvernement d’avoir privilégié la convention EPR (équilibre permanent des régimes), au détriment de la convention EEC (effort de l’Etat constant). Pour rappel, dans le cadre de ses projections financières, la convention EPR considère que l’Etat continuera à équilibrer le régime de ses fonctionnaires à l’avenir, mais par plus. C’est ce qui fait «disparaître» les fameux 30 milliards, au grand regret de Le Bras. Mais la convention EEC est bien pire ! Elle considère que l’Etat maintiendra son effort financier (en pourcentage de PIB) au même niveau dans le futur, même si la charge des fonctionnaires diminue (ce qui sera le cas). Autrement dit, cette convention - abandonnée depuis - masque davantage encore les déficits que la convention EPR. Après avoir reproché au gouvernement de cacher 30 milliards de déficit, Le Bras l’accuse donc de l’avoir gonflé…

«Ce n’est pas le gouvernement qui est en cause, mais le COR, qui a clairement signifié qu’il ne prenait pas en compte les 30 milliards. Puisque le COR avait choisi deux conventions sans émettre de préférence, il devait donner les résultats pour les deux conventions sans en privilégier une», répond Le Bras. Sauf que le rapport du COR de septembre 2022, le dernier avant la réforme, présente bien – à stricte égalité – les résultats de déficit pour les deux conventions… Et c’est bien le gouvernement qui a retenu la convention EPR pour son projet de loi.

Le choix par le COR de privilégier la convention EPR a été fait après la réforme, dans le rapport de juin 2023 (où la convention EEC a été renvoyée en annexe), à la fois parce que c’est celle qui correspond à la législation actuelle, mais aussi suite aux nombreuses critiques de l’exécutif sur les multiplication des hypothèses du conseil.

Dans le même registre, Le Bras considère que l’exécutif a choisi des hypothèses démographiques qui tendent à gonfler, elles aussi, le déficit courant. «Le Bras accuse le gouvernement de cacher la réalité pour servir son narratif de l’urgence d’une réforme : il est tour à tour accusé d’avoir volontairement gonflé le déficit, puis finalement de l’avoir tout aussi sciemment minoré, réagit Eric Weil sur Twitter. Pour avoir travaillé en cabinet ministériel sur ce sujet, peu avant la réforme 2023, et pour connaître ceux qui étaient au cœur de la machine en 2019 comme en 2023, j’affirme que sa thèse n’a aucun fondement.»

Outre cet étrange fil rouge des 30 milliards de la fonction publique que le gouvernement aurait d’abord voulu combler avec la réforme de 2020, puis cacher (tout comme le COR) dans celle de 2022, Hervé Le Bras multiplie les erreurs sur d’autres sujets. Evoquant la réforme par points initiée par le gouvernement avant la crise du Covid-19 et abandonnée depuis, il écrit : «Dans sa première mouture, le système à points était assez facile à comprendre […]. Ayant atteint le nombre légal d’années de cotisation, on pouvait obtenir la retraite à taux plein pourvu que l’on ait passé l’âge d’ouverture des droits, fixé à 62 ans». Le Bras semble ici ignorer que le principe de la retraite par points était justement de faire disparaître – sauf pour le minimum de retraite – le nombre d’années de cotisation, et pas du tout d’en faire un des paramètres du système.

Plus loin, il évoque l’âge moyen de départ à la retraite, accusant l’exécutif de «tricherie». «Des arguments fallacieux sont employés», affirme-t-il à propos du rapport Delevoye de 2019, prévoyant la retraite par points. Et de citer le document : «Aujourd’hui, l’âge moyen de départ au régime général, hors dispositifs de départ anticipés, atteint déjà près de 63,4 ans pour les assurés qui sont partis en retraite en 2018.» Avant de commenter : «En fait, l’âge réel de départ en retraite à cette date était de 60,7 ans, car Delevoye n’avait tenu compte que des départs à taux complet […]. Petite tricherie statistique qui consiste à ne pas prendre en considération les départs avec des droits incomplets ni plus précoces pour les carrières longues, qui abaissent la moyenne.»

En réalité, le chiffre de 63,4 ans concerne le seul régime général (donc hors titulaires de la fonction publique). Mais les départs avec carrières incomplètes sont bien pris en compte dans cette moyenne. Quant à l’âge moyen de départ en 2018, toutes catégories confondues, il n’était pas de 60,7 ans. Selon la Drees, l’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite était de 62,1 ans en 2018 et de 62,6 ans en 2021. Interrogé par CheckNews sur ce chiffre de 60,7 ans, Le Bras répond ne pas avoir «la source de [son] chiffre sous la main».

Le Bras aborde ensuite la revalorisation des petites retraites dans la réforme de juin, via le relèvement du minimum contributif. «Pour faire passer la pilule, la nouvelle proposition de réforme avait été enrobée de quelques arguments démagogiques sans conséquences financières, la promesse d’une retraite minimum de 1 200 euros par mois, avec des conditions si restrictives que cela ne coûterait pas grand-chose», avance-t-il. Or s’il est vrai que le nombre de personnes touchant 1 200 euros dans ce cadre pourrait se révéler assez faible, la mesure globale de revalorisation des petites retraites, dans laquelle s’inscrivent ces fameux 1 200 euros présente un montant qui est loin d’être négligeable. Selon l’étude d’impact de la réforme, il en coûterait ainsi près de 2 milliards par an en 2030.

Il estime alors que les réserves financières de plusieurs organismes pourraient, selon lui, combler le déficit. «Les réserves du système des retraites (celles des organismes de retraites complémentaires, l’AGIRC et l’ARRCO, et celle du Fonds de réserve pour les retraites) atteignent en valeur nette 163 milliards en 2021, en augmentation assez rapide. En cas de déficit modeste, puiser dans les réserves ne les diminuerait même pas, étant donné leur rythme de croissance actuel, car les régimes complémentaires ont réalisé des placements rentables : la capitalisation vient au secours de la répartition.»

Puiser dans les réserves ? Bien qu’importantes, ces dernières ne permettraient pas, à législation constante, de combler seules un déficit récurent au-delà de 15 à 20 ans. Surtout, ces réserves sont essentiellement logées dans des régimes, comme la complémentaire AGIRC-ARRCO (représentant la moitié des réserves), qui ne sont pas déficitaires…

Quant aux conséquences, enfin, de la réforme, Hervé Le Bras estime qu’elles sont largement défavorables pour les plus modestes : «La réforme est […] particulièrement injuste socialement. Elle a été opérée largement sur le dos des travailleurs ayant les plus faibles revenus, les métiers les plus durs et les carrières les plus hachées, contre lesquels elle s’est véritablement acharnée.»

En réalité, le dernier rapport du COR de juin dit précisément le contraire. Les 25 % de retraités dont la pension à la liquidation est la plus faible connaîtraient la plus forte hausse avec la réforme, jusqu’à 15 % pour la génération 1984. Et ce, notamment suite à la revalorisation et au mode d’indexation des minima de pension (sur 85 % du smic au moment de la liquidation). Des mesures dont Le Bras a dit qu’elles ne coûteraient quasiment rien aux finances publiques.

Concernant le recul de l’âge de départ à la retraite, les études sont plus nuancées, voire contradictoires. L’étude d’impact du projet de loi estimait que les derniers déciles seraient moins concernés par le recul de l’âge légal de départ de 62 à 64 ans. En effet, ayant connu des carrières hachées, ils n’avaient déjà pas, avant la réforme, cotisé assez de trimestres pour pouvoir bénéficier d’une carrière complète à 62 ans. Et attendaient donc l’âge d’annulation de la décote, à 67 ans, pour liquider leurs droits. Or cette borne de 67 ans n’ayant pas été modifiée dans la dernière réforme, ces publics attendraient toujours, comme avant, l’âge d’annulation de la décote pour partir. Et seraient donc peu touchés par le recul de 62 à 64 ans de légal de départ. Les plus affectés seraient en réalité les classes moyennes et moyennes supérieurs (déciles 4 à 8).

A l’inverse, le rapport du COR anticipe, lui, un report de l’âge de départ plus important pour le premier quartile de pension (sauf pour la génération 1966).

(1) La réforme des retraites expliquée au gouvernement, Editions Flammarion, septembre 2023, 144 pp., 18 euros.